現行體制存弊端中央地方監管職責邊界待明確

記者楊洋十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提到"界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任"，儲存這是中央首次以文件形式明確要求界定中央和地方在金融監管及風險處置上的職責，因而備受關注。江蘇某省級金融監管機構相關部門負責人在接受記者採訪時表示，"界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任"透露出中央在儘快理順中央和地方金融管理體制，順應金融全球化、自由化和金融創新迅猛發展的形勢，提高金融資源配置效率，強化系統性金融風險處置能力，維護金融穩定方面的決心。現行監管體制亟須改進過去10年，我國對銀行業金融機構採用的是"統一監管、屬地分類"的模式。一方面，按照法人原則由銀監會統一對各類金融機構進行監管；另一方面結合"屬地原則"，由各地的銀監局對各銀行在當地的分支機構，以及當地的股份制銀行等機構進行監管。這種高度集權、分業監管的金融監管模式在實行之初，對於防範金融風險、提升金融效率和推進金融業各子行業的改革開放等方面發揮了巨大作用。但隨著地方發展對金融支持近乎索取式的需求日益增加以及民間金融的快速發展，地方政府在金融管理中積極搶佔話語權，中央與地方監管權力交織，出現"多頭監管"或"監管空白"兩個極端。中國銀行國際金融研究所研究員李佩珈認為，隨著多層次銀行體系的不斷發展和健全，現有監管模式越來越表現出"不適"。在談及這種"不適"時，上述金融監管部門負責人深有體會：表現最為明顯的就是"權責不對等"。他解釋說，中央長期不把金融監管的權力和條件放給地方，但在地方金融機構和金融市場管理和風險處置方面又要發揮地方責任，事中的監管權和事後的處置權不對應，這會導致，一方面地方政府為"名實相符"，主動尋求隱性干預，比如在土地資源、財政撥款、重大項目上掣肘中央金融調控措施，另一方面中央垂直監管部門雖有金融宏觀、微觀監管權，肩負著維護金融穩定的重任，但各具特色的地方金融往往使其力不從心，必須借助地方政府方可維護中央監管措施的有效性。除權責不對等外，由於統一協調機制缺乏引發的監管重疊或真空也較為突出。該金融監管負責人認為，多個管理部門各自為政，導致對一些地方金融機構的監管存在重疊或真空。例如，對農村商業銀行(農村信用社)，中央金融監管部門以及省、市、縣三級政府均可不同程度地對其進行管理；而對於市、縣兩級的證券機構和保險機構，既無當地監管部門，各級地方政府也不對其進行管理。雖然目前省、市、縣三級都有地方政府自行設立的金融辦負責金融事務協調，但其履職缺乏法律法規的支撐，且只是政府下設機構，不具備完整的行政管理職能，履職效果難以保證。近日，某地金融辦負責人在接受媒體採訪時表示，在金融監管和風險處置問題 上，地方話語權將進一步提高。不過值得關注的是，一直以來地方金融管理部門定位存在不准確的問題。有業內人士向記者表示，地方金融管理體制的設計初衷就是服務、研究、協調 、配合，做好"一行三會"和全國性金融機構的分支機構與地方政府的橋樑和紐帶 ，在此基礎上履行地方政府管理地方金融的職責，做好對地方法人金融機構的管理和風險處置。但大部分地方政府對金融辦的定位不是協調機構，而是監督管理及執行部門，金融辦自身也傾向于爭得更多的行政權力，不滿足于僅僅在監管部門、地方政府、轄區的金融機構之間充當溝通、協調平台的角色，"重管理、輕服務"成為常態迷你倉監管職責邊界如何界定如何界定中央和地方金融監管職責邊界?央行行長周小川在近日發表的署名文章《全面深化金融業改革開放加快完善金融市場體系》中提出，堅持中央金融管理部門對金融業的統一管理，引導地方政府遵循"區域性"原則履行好相關職能。明確地方政府對地方性金融機構和金融市場的監督管理職責，以及在地方金融風險處置中的責任，強化日常監管，減少行政干預，加大對非法金融活動的打擊力度，及時有效地處置轄區金融業突發事件，改善本地區金融生態。規範地方政府對金融機構的出資人職責，避免對金融機構商業性經營活動的行政干預。對此，上述金融監管部門負責人認為，今後仍然要堅持中央對金融業的統一管理，地方政府可以根據區域特點進行差異化補充監管，做好地方金融風險處置、打擊地方非法金融活動、改善地區金融生態等工作。對於"界定中央和地方金融監管職責邊界"的具體方向，一些專家提出，需要打破地方部門保護主義和本位主義，破除"權利和義務"的不對等，本著"誰主辦、誰受益、誰監管、誰承擔後果"的原則，由當地的監管部門負責，賦予其更多的風險處置權力和義務。對於界定中央和地方金融監管職責邊界的標準，李佩珈建議，首先可按照"風險程度"分。對金融系統性風險有重要影響的機構，無論其是國有還是股份制商業銀行，也無論其註冊地在什麼地方，都應由中央監管機構來監管。其次，按照"跨區域程度"分。對於那些跨區域經營的機構，則由中央監管機構負責監管，對於集中于某一區域和行業的機構，則由當地金融監管機構監管。最後，還可按照"功能複雜度"分。對於那些業務結構比較複雜、金融創新能力強、資金交易業務比較多的銀行，由中央金融監管機構來管理。這類型機構易受資本市場衝擊，風險隱患較大。監管機制突破關鍵在權責對等雖然一些專家認為應當遵循"誰主辦、誰受益、誰監管、誰承擔後果"的原則確定監督機制，但部分地區金融監管機構在接受記者採訪時強調，這一原則要建立在中央與地方權責劃分明確、監管力量和措施匹配、風險處置機制完善的基礎之上，目前還無法徹底解決好上述問題。這其中，最重要的是權責對等。權責對等之後，這會是一個激勵相容的體制。地方政府將會改變現在有選擇性地執行金融監管政策的現狀，做好地方經濟發展規劃、地方金融生態體系建設、打造符合當地發展的金融組織體系等工作。上述金融監管負責人判斷，未來金融監管要從兩個方面尋求突破，一是在完善中央與地方監管協調機制方面，先立法後統一，分工協作，共同做好地方金融管理工作，維護地方金融穩定；二是明確地方的金融監管權力和責任，依法設定地方政府金融管理責任，成立統一的地方監管協調部門，順應經濟發展的必然趨勢，充分調動地方積極性和活力。李佩珈則認為，突破的關鍵在於存款保險等相關制度的儘快推出。她解釋說，由於金融機構倒閉程序不明確，造成各方對應承擔什麼樣的法律後果並不清楚。根據現行的《銀行業監督管理法》，銀監會、人民銀行、財政部等相關部門負責對金融機構的接管、重組和撤銷，地方監管機構只有報告權，因此這造成地方政府及地方監管機構事實上不用為當地金融機構的破產負責，同時也造成中央和地方監管部門間、地方各級監管部門之間的職責劃分並不清晰，要承擔的後果也不明確。所以突破的關鍵在於加快存款保險制度和金融機構有序破產制度建立，按照"風險自擔、權利義務對等、便利快速"的原則，明確各方職責和義務。儲存倉